在雲林縣水林鄉的農田旁，「急買土地」的廣告看板，就張貼在一根根矗立於田間小路的電線桿上。過去二十年，臺灣不斷上演的農地炒作現象，從這些看板可見一斑。
2000年《農業發展條例》修正案通過，從此臺灣農地可自由買賣。農地進入自由市場成為商品後，業者以非法途徑或鑽法規漏洞，大膽在農地蓋豪華農舍、違章工廠，形成農地不農用的亂象。
而近八年來，農地上又出現了一種新的非農用現象——農地種電。
圖1 雲林縣水林鄉道路旁的電線桿，貼著急買土地的廣告。（蘇彥誠／攝影）
2013年農委會修法，允許農業設施屋頂裝設光電板，農地種電的大門就此打開。
孰料，中南部農業區就在短短兩年內，出現許多假農作案場，徒有光電板，底下卻沒有實際的農業經營，當時媒體稱為「假種田真種電」。其中，身為農業大縣的雲林，不僅農業面積比率全臺最高，修法兩年內，農業設施屋頂附屬太陽能的案件高達718件，是全臺最多，超過三成。
時任嘉義縣農業處長林良懋，身為雲林人，當時看見農田上冒出一座座假農作案場，光電發展凌駕農業生產。
他不禁感嘆：「雞舍沒有雞，菇舍沒有菇，根本是農田亂象。」
事件延燒，迫使監察院介入調查。2017年監察院糾正農委會及經濟部，假農作事件也在農委會與能源局修法後，逐漸平息。
時隔多年，我們回顧這起臺灣首次面臨的農地種電爭議，期望這段慘痛經驗能化為歷史借鏡。
共生美夢碎，農地亂象再添一樁
農地種電的開端，其實是一場共生雙贏的美夢。
2013年10月9日，農委會修訂《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》（簡稱容許辦法），增設第八章綠能設施專章。民眾可向農業單位申請許可，在農地或農業設施上設置太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。其中，第28條允許申請人在「不影響農業經營」前提下，設置屋頂型綠能設施。
政策原意，是希望綠能與農業結合，一方面配合政府發展再生能源，另方面也讓農地多功能利用，發揮加乘效益。只是，實際情況並不這麼美好。
這條法竟成為投機業者在農地上發電，底下卻放棄農業生產，或只是虛應故事的合法途徑。
預期中的農電共生案場，實際上卻只是一座光電大棚。業者合法在農地上發電，接著躉售給台電，賺取政府鼓勵綠能發展的電價補貼。
臺南市也是當時冒出許多假農作案場的其中一縣市，特別的是，當時臺南市政府得知亂象後，市府下令嚴格清查，前往許多假農作案場實地觀察。其中，農委會企劃處農地利用科專員盧又銘，當時就是臺南市政府農業局的承辦人之一。他稽查案場時發現，許多假農作案場是以「溫網室」型態申請，其中網室又因成本低、結構簡單，數量最多。
「我們現場一看才發現，業者在柱子上直接鋪太陽能板，大部分案場的四周連網子都沒有，是空的。」盧又銘說。
原先市府許可的是農業設施附屬綠能設施，實際上是只有發電功能的太陽能棚架。此外，當時法規沒有光電板遮蔽率的限制，因此業者大多選擇100%鋪滿。「在這種全遮光的環境下，很少有作物能長得好。」他說。
另一種常見的假農作型態是菇類栽培場。盧又銘說，雖然菇類可在全遮光環境生長，但是技術門檻較高，對溫濕度等條件，需進行環境控制。「問題是申請人大多不是真正農業經營者，他們不了解怎麼栽培，就隨便擺幾包菇包應付稽查人員。」他說。
圖2 已遭臺南市政府廢止許可的假農作案場，底下明顯無農業經營。（賴美君／提供）
圖3 已遭臺南市政府廢止許可的假農作案場，底下明顯無農業經營。（賴美君／提供）
根據監察院調查報告，全臺在2013年至2015年，短短兩年內同意的農業設施屋頂附屬太陽能案件就高達2,114案。其中雲林縣數量最多，臺南市則是增加速度最快，從58案增至423案。
現實擺在眼前，政府從「共生」美夢中醒來，函請地方政府清查案場，同時也回頭檢視審查流程，想找出究竟哪裡出了問題。
源頭控管有漏洞，嘉義縣及時防堵
形成這波亂象的最大關鍵，在於審查流程中的源頭控管有漏洞。嘉義縣政府在修法後不到半年，就發現這問題，並修改內部行政流程，藉此擋下明顯有問題的申請案件。
按照當時法規，業者向農業單位申請容許使用時，不必特別註明屋頂是否將裝置綠能設施。業者在取得容許使用同意後，接著向建管單位申請免雜照備查，並取得能源局同意備案，即可開始售電。
問題在於，農業單位始終不曉得，同意設置的農業設施上方竟還有光電板遮蔽。而建管單位也因不熟悉農業經營，僅能就設施結構本身進行審查，不會考慮對農業生產的影響。
審查流程像是兩條平行線，農業單位及建管單位各自審查，然而農業設施上的光電遮蔽，對底下作物生長所需的光線，影響程度極大。
嘉義縣政府農業處農務科長李秋瑩說：「幸好我們建管單位比較謹慎，看到設施上面要蓋綠能，就主動會辦我們表示意見。」這才讓嘉義縣政府發現，整個流程中間有嚴重疏漏。
此後，嘉義縣政府農業處與建管科達成共識，每當建管科收到農業設施附屬綠能的案件，就同時請農業處表示意見。而農業處收到通知後，會重新檢視業者送件的經營計畫書，甚至前往現場查看。
這項內部共識，成為嘉義縣與雲林縣僅一線之隔，案場情況卻大不相同的關鍵。自2013年修法以來，嘉義縣未通過任何溫網室設施附屬綠能的新案。橫向會辦的做法，讓農業處得以在案場設置前，就擋下經營計畫書不合理、明顯只想發電的案場。
「光電業者對我們說，在別的縣市都做得來，就只有嘉義縣政府要這樣會辦。」李秋瑩回想起當時業者的不滿。
嘉義縣及時防堵了審查疏漏，同時建議農委會應制定更詳盡的審查流程。直到2015年，農委會函釋實務審查流程，能源局也配合修法，要求申請人取得再生能源同意備案時，必須先取得農業單位對於附屬綠能設施的同意。意思是，農業單位不再像過去一樣，直到案場設置完成，才發現屋頂還蓋了光電板。
雖然源頭控管已改善，但在短短兩年內通過的案場，已超過兩千案。農業單位對這些案場的後期列管，又成了新的難題。
清查假農作案場，欲廢止許可卻困難重重
早在2013年開放種電時，容許辦法就要求地方政府對案場造冊列管，若發現沒有按照原計畫使用，可以廢止案場許可。
然而，當地方稽查人員發現有假農作案場，要依法廢止許可，業者卻時常找理由拖延時間，還請來民意代表協助陳情，興訟不休。
「我們第一次去稽查，案場底下都沒有種植，他們改善的方式就是擺幾包菇包，或是網室裡擺盆栽。」盧又銘說，業者會設法規避稽查，不過稽查人員仍明顯能看出，這些案場並非常態的農業經營，不僅生產狀況與當初的經營計畫差異甚大，連設施結構都蓋得不一樣。
臺南市政府農業局農地管理工程科股長賴美君，當時也是第一線稽查人員，經手了三十幾個假農作案場的許可廢止。她說：「審認案場有沒有生產機制，對我們來說不困難；但是業者會用雨季、淹水等理由應付查核，過半年都還是相同理由。」
賴美君說，起初會給業者六個月改善，業者往往不斷要求延長。後來他們發現業者只是在拖延時間，才決定正式撤照。
「業者會找民意代表到市府陳情，幸好長官了解狀況後，很支持我們廢止許可的做法。」盧又銘認為，上級長官的支持很關鍵，這也是臺南市當時廢止許可數量為全臺之冠的原因。
撤照的決定雖然獲得市府長官支持，但是業者的不滿仍是迎面而來。案場遭廢止許可後，就有光電業者不服，提起訴願及行政訴訟等救濟。
業者為什麼不服？太陽光電發電系統公會輔導理事長郭軒甫認為，當時有業者因種植的作物與經營計畫不同，就遭廢止許可，這是法律見解的不同。他說：「容許辦法規定要依原經營計畫使用，有些法律專家認為有農業經營就好，但現在農政單位是要求，連作物都不能變。」
只不過，最終法院判決結果顯示，這些行政救濟敗訴。這意味著，法官並不支持業者的論述與見解。
臺南市廢止了許多假農作案場，那麼其他縣市的案場現況如何？記者前往當時案場數量最多的雲林縣，就發現有案場在地方政府輔導下，改善後仍繼續發電。
曾有媒體揭露雲林縣水林鄉一座溫室，因屋頂鋪滿光電板，底下根本無足夠光線能種植。如今記者回到現場，發現案場接受輔導後，在原有的溫室下從事畜禽，改申請畜牧設施，繼續發電。
圖4 雲林縣水林鄉一處溫室，接受輔導後改為畜牧設施。（蘇彥誠／攝影）
雲林縣水林鄉居民李明遠也分享，2014年他曾想標下一塊農地，種植水林鄉的特色產品地瓜，可惜最終由土地掮客得標。他說：「我們出價都已經比行情多五萬了，怎麼可能還標不到？」後來李明遠經過這塊農地，才發現上頭蓋了一座光電案場，而且屋頂全遮蔽。直到現在，案場仍然存在，底下卻僅是雜草一片。
圖5 雲林縣水林鄉一處光電案場，屋頂全遮蔽，底下至今仍是雜草一片。（蘇彥誠／攝影）
監察院發文糾正，終結假農作亂象
2017年9月，監察院除了針對審查機制不周糾正農委會，也在調查報告中揭露能源局的失職，加以糾正。
一百個已廢止容許使用同意的案場，竟還能繼續賣電，賺取政府鼓勵綠能發展的補貼電價，金額超過兩千萬。
調查報告指出，能源局允許遭廢止許可的業者，以提起行政訴訟或訴願為由，爭取改善時間，並未同步廢止再生能源設備許可。其中一案的處理時間，長達十四個月。
監察院介入後，行政院才決議，已遭農業主管機關廢止許可的案場，能源主管機關必須同步停止躉購電價補貼，避免公帑持續虛擲，進入投機業者口袋裡。
這一波假農作案場的亂象，在2017年6月28日農委會再度修訂容許辦法後，總算落幕。
圖6 假農作事件大事記。（蘇彥誠／製圖；資料來源／監察院調查報告、嘉義縣政府農業處簡報）
其中，最大變革是將流程改為「兩階段審查」，並規定溫室的光電遮蔽率不可超過四成，而網室則是全面禁止。
農委會把審查流程拆成兩階段。申請人第一階段先取得農業設施容許，並且要先做出農業經營實績，包含畜禽舍以及室內養殖設施等，第二階段才能申請綠能容許。其中，農業經營實績以「產量七成」為標準，也就是案場的農作產量，必須達到農業統計年報中該作物近三年產量平均的七成。
盧又銘表示，修法後，這途徑對光電業者的誘因大幅降低。「因為網室不能搭，溫室也只能搭40%，所以會願意做的大部分都是正派業者，又以畜禽舍居多。」他說。
從數據來看，全臺農業設施附屬光電案件數，在2015年農委會函釋實務流程後，就已逐漸減少。後來通過的案場，多為對陽光需求小的畜禽舍，溫網室則大幅減少。
表1 農業設施附屬光電案件數，2015年達到高峰。（蘇彥誠／製圖；資料來源／監察院調查報告）
風波逐漸平息，那麼農電共生真的是條全然不可行的道路嗎？
農委會企劃處副處長王玉真回顧這起事件，她承認假農作亂象的確存在，不過她強調：「還是有業者正辦經營，把農業設施和綠能結合得很好，不該一竿子打翻全部。」王玉真舉例，畜禽舍結合光電的成果相對良好，不該因為有亂象，就全然否定再生能源的價值。
農委會企劃處企劃科長黃新達也表示，雖然農作結合光電疑慮多，但是畜禽舍結合光電的模式卻滿成功。
「我們發現豬、雞和鴨會怕熱，太陽能板反而有降溫效果，對生長或繁殖都有幫助，畜禽主對光電就比較沒疑慮，還能增加收入。」他說。
截至2020年底，全臺農業與光電結合所貢獻的裝置容量約166.1萬瓩，其中有64%就來自畜禽舍光電案場。畜禽舍結合光電，確實是目前較成功的模式。
最寶貴的一課：綠能發展勿危害糧食安全
時隔多年，假農作事件仍提醒我們，必須在農地農用原則下發展綠能，以免綠能反倒危害糧食安全。
黃新達表示，以前農民申請溫網室，種植幾年後，若因身體不適等原因而停止農作，農業單位也不會干涉。「但是光電不一樣，光電業者是以農業名義來申請容許，發電二十年間一直賺躉購電價，底下農作卻是要種不種。」他認為，農地農用是《農業發展條例》重要精神，因此農地做非農用的綠能使用，理應有條件限制，以免排擠糧食生產的需求。
事實上，世界各國過去就曾有為了發展生質能源，卻造成糧食危機的經驗。
國立臺北大學都市計畫研究所助理教授葉佳宗指出，2007年全球糧食危機發生前，很多國家種甘蔗、玉米等作物，轉換成生質能，成為已開發國家使用的燃料。當糧食危機一發生，受衝擊的卻是許多開發中國家的人民，因為負擔不起昂貴的糧食。
「這就像是，汽車的引擎跟人類的肚子在搶糧食。」葉佳宗形容。
葉佳宗說，農地種電與生質能的發展，有部分很雷同，是想用土地換取能源。「太陽能本身是正確的發展方向，但是不能危害更優先的糧食安全，否則就不是個好政策。」他認為，若農漁業能與光電共存，才是正確做法，而且光電收益反倒還能改善農漁民經濟條件，幫助農漁村發展。
追根究柢，共生願景無法達成的一個重要因素，就是申請人大多為光電業者，而非真正的農民。
盧又銘說，農委會當時立法時，比較相信申請人會確實結合農業經營來使用，也為了鼓勵再生能源，才讓流程簡化一些。
光電業者郭軒甫也坦承，當時很多業者申請的目的，就是要做光電。不過業者起初的觀念是，只要案場底下沒有偷蓋工廠等違法用途即可，不見得要種植。「你說他們有錯嗎？他們都是按著法規，合法申請到容許。」他表示。
郭軒甫認為，這次亂象是個社會學習過程，「看似每個人都做合法的事，卻產生很多衝突。」
有了這次慘痛教訓，臺灣未來農業與光電結合的政策，會怎麼走？黃新達說，目前畜電共生已有不錯的成功模式，漁電正開始建立模式，至於農電還是會謹慎推行。
「先做試驗、建立示範案場，找出適當的作物品項，我們才能告訴農民這是可行的。」他期望，未來推廣農地種電不再重蹈覆轍，以免本該是乾淨能源、對環境友善的太陽光電，因為政策不周全，而承受不必要的污名。
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