過去三年，地面型太陽能引起的開發爭議，接連不斷。濕地、魚塭與山坡地，都曾是光電開發誤踩的雷區。屬於乾淨能源的太陽光電，原先承載著人們對於能源轉型的期待，頓時卻成了公民團體擔憂、監督的新對象。
「光電最大的問題是，如果一開始選到有生態疑慮的地方，那就會產生爭議。」地球公民基金會主任蔡卉荀指出，光電開發幾乎沒有空污、水污、廢棄物及毒化物的問題，重點是要放在合適的地方，並且做好後續的生態監測。
究竟哪裡才是光電板合適的場址？政大地政系助理教授戴秀雄認為，選址沒有劃一性、黑與白的標準，「而是要site by site，確認個別場址的生態敏感度。」他以濕地的光電爭議為例，「並不是只要鳥多的地方，就一定不能碰，」而是需要一個環境評估機制，確認這個場址若設置光電，會帶來多大的生態衝擊。
然而，光電開發並不在環評的管制範圍。臺灣《環境影響評估法》規定，除非光電開發落在國家級濕地且高於2000瓩，否則不需經過環評。這意味著，臺灣欠缺一套針對光電場址的評估機制。
2020年，一群公民團體為了讓光電開發案，能經過評估程序，避免衝突一再發生。他們集眾人之智、借鑑既有機制，提出專為光電而生的「環境與社會檢核機制」（簡稱環社檢核）。
目前，經濟部與農委會已修法，要求所有漁電共生專區申請前，都要完成環社檢核才能進行。
由草根組織發起，成功讓政府採納的環社檢核，從構想到實現，走過哪些歷程？未來又如何讓機制更成熟，成為臺灣能源轉型的推手？
布袋爭議和平收場，如何化個案為通則？
2018年，當時地面型光電的開發爭議，全臺烽火四起，包含嘉義布袋濕地的開發案。特別的是，布袋爭議歷經協商後，最終達成共識，順利動工。
布袋鹽田光電，起源於2016年經濟部能源局配合光電政策，要將已廢曬的鹽業用地，釋出做成光電示範區。能源局優先推動布袋鹽田，規劃了374公頃。雖然鹽田範圍不是國家級濕地，但是仍有豐富濕地生態，一直是黑面琵鷺等鳥類的重要棲息地。鳥類保育團體認為，貿然開發仍會造成生態衝擊。
2018年，歷經能源局、農委會特生中心、光電業者與公民團體多次討論，最終以特生中心的生態監測資料為科學根據，選定早已不是濕地型態且爭議低的102公頃，當作光電示範區。得標的兩家光電業者也同意留下三成面積，作為生態保育區，並承諾在營運二十年，持續執行生態監測。
「布袋的經驗給我們一個啟發，光電跟生態是有機會找到衝突最小的路徑。」蔡卉荀說。
參與布袋協商的幾個公民團體便思考著，能否將個案化為通則？其他光電開發衝突，能否也依循同樣模式，以科學資料為基礎選址，並要求業者進行生態監測，針對潛在影響提出生態補償？
他們發現這想法難以實現。關鍵在於，布袋光電是能源局的招商案。身為推動再生能源的主管機關，能源局樂意回應各方疑慮，找出最佳解方。但是其他光電案的業者，恐怕不願大費周章進行地方溝通和協商。
不願讓布袋經驗只成為偶然的個案，公民團體指出，唯有建立機制，並且鑲嵌於現有法規，才能把這次協商經驗，擴大應用到所有案子。
這個機制會是環評嗎？臺灣環境規劃協會理事李翰林認為，環評並不適合處理光電開發案。他表示，光電案與其他工業開發相比，環境污染低，用環評像是大砲打小鳥。「大家會走到環評，都大勢已定，算是最後一關，不太可能再調整地點。」李翰林也指出，臺灣的環評制度是在業者已投入大量資源，準備要開發前才進行，此時並沒有充足溝通空間，問題更難解決。
因此，公民團體決定建立一套新的機制，要幫助光電開發在選定場址前，就能辨識出當地可能面臨的爭議。他們發現《電業法》可以作為法源，由經濟部修改「電業登記規則」，就可以把新的機制納入程序。換句話說，建立新機制的可行性高，公民團體只要提出構想，交給能源局即可。
土生土長，環社檢核誕生
2019年，地球公民基金會、中華民國野鳥協會、臺灣環境規劃協會與綠色公民行動聯盟，開始構想機制內涵。公共工程領域既有的「生態檢核」，成了環社檢核初期的參照。公民團體據此建立了環境面向的檢核指標。
臺灣環境規劃協會秘書長陳郁屏是當時參與擬定環境指標的主要成員。她指出，環社檢核參照了美國用於河川治理的生態檢核，以及英國的空間規劃方法。其中，生態檢核的「快篩」，很符合公民團體對新機制的期待，因此快篩成了環社檢核最重要的精神。
「每一個案子越早提出，就越有機會討論究竟這位置適不適合。」陳郁屏說，快篩是為了讓業者快速了解，即將開發的區位有哪些潛在疑慮，以免投入大量資源卻卡關。
不過，地面型光電的爭議，不只生態疑慮。臺南七股漁電共生開發案，對當地產生社會經濟衝擊，也受大眾關注。因此公民團體參照臺大風險政策與研究中心提出的社會影響評估，也建立了社會經濟面向的檢核指標，建立了嶄新的「環境與社會檢核機制」。
與此同時，地面型光電的開發爭議，還持續在社會延燒。起初公民團體想將環社檢核的構想交給政府，由能源局研擬具體的機制。只是歷經多次討論，進展緩慢，公民團體決定自行擬出具體內容。
2020年2月，由十三個公民團體共同擬定的環社檢核機制誕生，並交給能源局。
恰好，政府面臨的光電開發壓力與日俱增，因此樂意採納公民團體的提議。兩個月後，能源局也提出官方版的環社檢核，並決定先以當前主推的漁電共生作為示範。
圖15 環境與社會檢核機制示意圖。（來源／經濟部簡報）
環社檢核的流程分為三階段：分級分流、議題辨認與因應對策。
首先，利用圖資為科學資料，找出較無生態疑慮的區塊。接著，針對具有生態疑慮的區塊，要進行利害關係人溝通，並諮詢專家或環境顧問公司，找出區塊內究竟有哪些潛在問題。最後，開發業者要針對前述問題，提出因應對策，並由委員會審查。
業者聽聞公民團體要推動環社檢核，起初有些反彈。不過，當時地面型光電的社會衝突大，面臨嚴重的開發延宕。「業者就問我，如果做了這個檢核，是否地方就沒有抗議了？」李翰林回想當時業者的反應。
李翰林說，環社檢核無法解決所有批評，卻能把有道理和沒道理的批評分開。「有道理的事，我們一件件梳理、努力解決；沒道理的批評，立場薄弱，自然會往後退。」他這麼答覆。
國立臺北大學都市計畫研究所助理教授葉佳宗是環社檢核的審查委員之一，他認為比起過去環評由政府主導委員會，公民的角色在環社檢核中，擁有更大的影響力。「這是一種新的典範，是民間自主去做，而且跟在地居民有更多溝通和互動。」他說。
不過他也擔憂，一套新機制上路，人們需要學習，而且民間溝通本來就比較耗時。政府在光電開發的時間壓力下，是否能讓機制發揮該有的地方溝通及公民參與，值得繼續觀察。
確實，政府為了加速光電進度，在環社檢核上路不到半年，又提出「漁電共生先行區」的新概念。
光電開發壓力大，政府劃漁電共生先行區
為何政府要劃設先行區？關鍵事件就是2020年7月7日，農委會宣布修法，光電業者稱之為「光電七七事變」的一場記者會。
當時，社會大眾關注「農地變更」對良田帶來的隱憂。農委會在公民團體及媒體輿論壓力下，決定對農地變更案加嚴審查，同時也確立新的光電發展方向：改以漁電共生、畜禽舍屋頂光電為發展主力，對農地種電的態度趨向保留。
這次修法引起光電業者反彈，認為會阻礙光電發展，拖慢能源轉型進程。政府面臨龐大壓力，便在10月提出漁電共生先行區。
原來，先行區的構想，是在環社檢核的基礎，特別拉出的一條「快速通道」。首先，特生中心進行圖資套疊，找出生態疑慮最低的區域。再由經濟部公布為先行區，優先開放業者申請做漁電共生。先行區並未脫離環社檢核的流程，仍須召開焦點工作坊，與利害關係人溝通，並提出環境社會友善措施。
先行區的出現，意味著政府的角色改變。經濟部開始積極介入，主動引導業者往適當區域開發，希望加速光電進展。農委會企劃處企劃科長黃新達指出：「先行區劃設的方式與以往不同，過去漁電共生專區申請是下而上，現在是上而下，由經濟部盤點。」
經濟部突如其來的決定，起初讓提出環社檢核的公民團體有些疑慮。
蔡卉荀就擔憂，在時間緊迫下，經濟部還能否完整蒐集地方意見，辨識當地的環境與社會議題？環境權保障基金會律師黃馨雯質疑法制化不足。黃馨雯指出，經濟部預告先行區時，環社檢核尚未入法。「如果業者不按照環社檢核流程，提出因應對策，政府甚至無法課予業者義務。」她表示。
後來，這些疑慮迫使經濟部在11月修訂《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》第29條，正式將環社檢核入法。未來漁電共生申請案，都必須要通過環社檢核，才能進行。
蔡卉荀說，經濟部為了讓先行區快速上路，反而加速讓環社檢核入法、提出配套措施的節奏。從結果而論，這不見得是件壞事。
先行區也確實排除了爭議大的生態敏感區，例如曾引發衝突的七股濕地。臺南市議員陳昆和曾對臺南七股漁電共生專區提出抗議，他認同政府劃設先行區。「政府早該這麼做，盤點魚塭種電的優先順序，如果早點規劃，我們也不用到市府抗議，很累人。」他說。
與過去相比，環社檢核與先行區上路後，漁電共生引發的選址爭議已大幅減少，這顯示環社檢核已有初步效果。
穩健發展，當能源轉型的推手
然而，非先行區的範圍，能否順利走過環社檢核的流程，才是機制的成敗關鍵。
目前能源局同步執行兩個環社檢核示範案，臺南學甲以及嘉義布袋，兩者都是非先行區。過去一年，兩案執行議題辨認，近期已陸續公布議題辨認報告。李翰林說，下個階段就是因應對策，業者能否針對前一階段提出的問題，提出相對應的對策，是機制順利運作的關鍵。
藉由兩個示範案，能源局與公民團體希望將環社檢核的內涵模組化，建立出更具體的運作模式。
起初，公民團體研擬環社檢核時，是希望處理所有的地面型光電，包含近年爭議很大的農地變更案。目前經濟部只針對漁電共生進行環社檢核，李翰林說，這是因行政量能有限，而且社會需要時間培力，適應新機制。
「環社檢核無法一下子解決所有問題，這機制目前無法承載。」李翰林表示，若環社檢核一上路就包山包海，很可能機制會崩潰，結果就是社會失去信任，只能歸零重來。
陳郁屏曾協助旭康漁業顧問公司，針對臺南七股的漁電共生案進行環社檢核。她說，起初業者對於召開地方意見蒐集會，感到擔憂。「業者通常不認為自己有義務公開說明、做地方溝通，也害怕有人鬧場。」陳郁屏指出。
只不過，在地參與是環社檢核的重要精神。幾經溝通，旭康同意舉辦意見蒐集會，會議最終也和平落幕，將近40位利害關係人參與，表達不同看法。意見蒐集後，臺灣環境規劃協會也針對民眾提出的問題，進行事實查核，並協助業者提出可能的因應對策。
這顯示，環社檢核對臺灣社會而言，是全新的溝通模式。政府、業者、顧問公司與公民社會都在適應新機制，擺脫過去工業開發的舊模式。
李翰林說，太陽能的建置速度其實很快，大約半年就能併聯發電。「多花點時間建立機制、找對地方，反而後面能加速開發。」他舉例，漁電共生爭議曾僵持一兩年，後來經濟部公告了幾千公頃的先行區，民間的反對聲浪不大。
公民團體正努力建立模式，協助解決地面型光電的爭議，最終目標是達成能源轉型。成功大學水利及海洋工程學系教授王筱雯指出，環社檢核是公民社會很大的突破。不過環社檢核是從土地角度思考，若政府希望通盤解決能源轉型困境，她建議政府要同時運用整合資源規劃（Integrated Resource Planning，簡稱IRP），考量能源供需及各項資源條件，找出電力資源的最佳組合。
王筱雯認為，IRP不僅跳脫傳統電力規劃，也能解決現在臺灣的盲點：只看土地。「IRP能夠整合所有的資源選項，做轉型路徑的探討，所以得出來不會只有一個解，而是多個組合。」她表示。
陳郁屏解釋，現在的環社檢核是個案尺度的審查，IRP則是從全國區域尺度做規劃，兩者都重要。她認為，臺灣的光電開發需要一個全國性的藍圖，盤點土地資源，了解我們的國土有多少光電開發潛力。這是政府該努力的事，藉此與環社檢核相輔相成。
從構想到實現，公民團體為了讓光電板放對地方，在短短一年內擬出環社檢核，送進政府。公民是監督者，也是倡議者，能批評也能提出解方，這將是臺灣能源轉型的一段獨特歷程。
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