第三章 從踩雷中學習：七股漁電共生爭議

種電，不只發生在農地。魚塭蓋上太陽能板發電，也是這幾年臺灣西南沿海出現的新景象。

特別在農地種電因「假農作」及「農地變更」爭議，發展停滯不前的情況下，魚塭種電成為新的光電發展途徑。政府期望讓魚塭一地兩用，並稱為「漁電共生」。

臺灣的漁電共生計畫始於2017年。臺鹽綠能送出四個專區申請案，卻在開發初期引發地方反彈，進度卡關，可說是「一上路就踩雷」。其中，臺南七股是抗爭最劇烈的地方，超過兩百位漁民頭綁黃布條，聚集市府前，要求政府和業者維護漁民的工作權。

僵局下，政府因左有2025年綠電目標壓力，右有光電業者開發需求，積極協調各方意見。

如今，七股的故事已成為臺灣發展漁電共生的前車之鑑，更點出漁電共生必須謹慎處理的三大課題。這段歷程的起點，源自農委會水產試驗所所長陳君如，在2016年某日的靈光一閃。

用光電板擋下強降雨，期望文蛤長更好

2016年8月1日，陳君如至今仍記得這天。當時正值政府開始推動綠能，制定再生能源目標的時期。

上班途中，陳君如煩惱著當年5月發生幾次強降雨，造成文蛤大量暴斃，養殖業者大受損傷的慘況。他解釋，一般文蛤養殖池的鹽度平均約千分之十五，池水深約八百毫米。當一場強降雨的降雨量超過四百毫米，池水鹽度就剩下一半。而文蛤對鹽度的耐受有極限，只要低於千分之十，就可能暴斃。

陳君如想著如何改善養殖環境，讓臺灣足以面對極端氣候下愈趨頻繁的強降雨，此時一個念頭閃進他腦中。「如果利用太陽能板接走降下的雨，不讓雨水進入魚塭呢？」他想起中央正在推動的太陽光電，發現這似乎是個雙贏做法，能保護文蛤池，又能發展綠能。

當他一抵達位在基隆水試所的辦公室，便立即透過視訊召集南部的海水繁養殖研究中心討論。

很快地，隔年農委會通過《漁電共生試驗專案計畫作業原則》。水試所開始針對文蛤、虱目魚與吳郭魚等主要養殖物種，試驗不同的光電板遮蔽率，會如何對養殖結果產生影響。

經過短短兩年試驗，漁電共生計畫正式啟動。2019年1月，農委會通過《養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點》，業者可開始依法提出專案計畫，交由地方政府與農委會審查。

看似順利起步的漁電共生，卻在第一個審查案送進地方政府時，就引發民眾抗爭。這地方就是臺灣的文蛤重鎮，臺南市七股區。

成為首波漁電開發地，七股漁民為何不滿？

一片又一片遼闊的魚塭池，在陽光下顯得閃亮而耀眼，上頭還不時有白鷺鷥飛過，捕食魚塭裡的幼魚。這是臺南七股的景象。

七股漁民楊惠欽指出，當地的文蛤養殖法與其他地區很不同。許多西部沿海養殖區，會抽取地下水進行淡水養殖，藉此提高養殖密度及獲利。臺南早年工業污染嚴重，地下水質糟，無法使用，因此漁民是利用潮差引海水，進行「淺坪式養殖」。

無法抽地下水養殖的先天限制，讓七股走向生態養殖，如今更引以為傲。楊惠欽說，有些文蛤池會和魚蝦混養，這些魚蝦可吃掉藻類，提升文蛤養殖成果。如今，七股突破先天限制，藉由這套對環境友善的淺坪式養殖，文蛤養殖面積已佔全臺三成，超過兩千公頃。

文蛤成為七股賴以為生的特色產業。漁民當時聽聞政府推動漁電共生，擔憂光電板進入後，這幅文蛤、魚蝦、水鳥與人類和諧共生的景象，會不會改變樣貌？

圖10 楊惠欽的文蛤池採取淺坪式的海水養殖，並且混養魚蝦。（蘇彥誠／攝影）

2017年，政府仍在進行漁電共生試驗。當時卻已有業者看準魚塭種電的前景，找上因無法進行淡水養殖而地價低的七股，也因七股魚塭面積大、產權單純，更成為業者的首選地。

短短幾年內，七股土地價格高漲，結果卻排擠了原先就在這土地上租賃魚塭的漁民。在漁電共生正式開發前，「生計不保」就已先成為七股漁民的夢魘。

曾帶領七股漁民抗爭的楊惠欽，拿出一紙又一紙的存證信函，上頭寫著地主「不再續租」，必須歸還魚塭。他說：「如果你是地主，本來每年每公頃租三萬給漁民，現在光電業者願意花三十萬，你會租給誰？」

漁民黃嚴國也表示，自己養殖文蛤已15年，原本租了10公頃魚塭，去年底地主通知將收回魚塭，無法繼續養殖。「沒有辦法，沒魚塭做也只能回家。」他感嘆。

魚塭遭地主收回的楊惠欽與黃嚴國，並非個案。

七股漁民約有七成是承租戶，長年向地主租賃魚塭進行養殖，近年不少承租戶收到地主告知，將解約或改為無契約。

臺南市議員陳昆和，同時是久誠建設公司董事長。他依自身觀察與消息指出，七股一帶土地，自漁電共生上路以來，價格從原本平均每公頃約180萬，漲至平均每公頃約460萬。「就算要漁民自己買下土地，也不太可能，魚塭是以格為單位，一格至少5公頃，等於漁民要拿出上千萬。」陳昆和說。

2019年5月15日，超過兩百名七股漁民組成「反七股漁電共生自救會」，前往臺南市政府抗議，呼籲市府與業者保障漁民權益，也質疑魚塭種電將破壞當地生態、減少文蛤產量。

回應漁民擔憂，業者承諾保障工作權

如何保障承租漁民的工作權，成為漁電共生上路的第一個難題。歷經漁民抗爭，公民團體也居中協調，承租漁民的工作權總算受到重視。

提出七股漁電共生專區計畫的臺鹽綠能，為了消除承租漁民的擔憂，2019年底與養殖戶簽訂合作意向書，要保障漁民對魚塭的優先使用權。

不過楊惠欽認為，這份合作意向書仍舊無法提供漁民實質保障，因為裡頭註明不具有法律效力，又設定了一年後自動失效的落日條款。環境權保障基金會律師黃馨雯解釋：「意思是這只是一份君子之約，你不能在法律上主張任何權利，而且還一年後就失效。」

圖11 臺鹽綠能提供給漁民的合作意向書，尚無法保障原承租戶工作權。（楊惠欽／提供；蘇彥誠／翻拍）

對此，臺鹽綠能總經理蘇坤煌回應，簽訂合作意向書時專區計畫案仍在審查，而且土地未點交，才無法簽訂正式契約，近期已陸續與漁民簽約。

此外，蘇坤煌為了讓漁民徹底安心，也給出承諾：「第一，我們優先讓原養殖戶來養；第二，租金就是現在的六成收費，而且錢會存到漁場發展基金裡。」他解釋，未來這筆發展基金的使用需經漁民共決，會用來改善養殖場域，並推動生產履歷。「這些承諾都會寫在我們的契約書裡。」蘇坤煌強調。

面對漁民的種種質疑，蘇坤煌說：「其實我們也怕臨時找不到人養啊！」依照現行法規，光電必須結合實際漁業經營。若地方政府發現光電板下的魚塭無人養殖，可依法廢止案場許可。「所以簽約時我們只有一個要求，就是漁民不能無故棄養，至於契約要簽幾年，我們都同意。」蘇坤煌說。

臺鹽綠能自許為綠能國家隊，願意針對漁民的擔憂提出對策、給予承諾，但是難保其他業者也能給予同等保障。因此，經濟部也提出「契約參考範本」，希望藉此保障漁民權益。只不過效果有限。「契約範本沒有拘束力，因為畢竟這還是私法契約。」黃馨雯指出，若政府要求業者一定要按照契約範本訂，會有侵害司法自治的疑慮。

黃馨雯建議，經濟部可考慮將相關契約精神，例如「原養殖戶優先」，放入目前正推行的環境與社會檢核機制中，成為其中一個審查標準。她也坦言，與其讓公權力介入，業者的自律更加重要，「因為只要遇到一個好的廠商，大半問題就都解決了。」

光電板影響黑面琵鷺覓食？仍無定論

七股的漁電共生案，除了引起漁民擔憂，一群鳥類保育人士也相當關注。他們擔心光電板會影響黑面琵鷺覓食，造成生態衝擊，這也成為漁電共生的第二個難題。

每年十月開始，大批黑面琵鷺來臺度冬，七股濕地正好是黑面琵鷺的重要棲息地與覓食地。因此，當光電業者決定進入七股開發，地球公民基金會、臺灣黑面琵鷺保育學會與中華民國野鳥學會等公民團體串聯發聲，要求漁電共生專區應避開水鳥棲地，降低生態衝擊。

原來，七股魚塭存有獨特的「漁鳥共生」：魚塭定期進行曬池，讓魚塭底部曝曬、殺菌，提升養殖品質時，留在池底的雜魚正好是黑面琵鷺的食物來源。「多年下來，這已成為一個穩定的生態平衡，我們擔心魚塭種電會破壞此平衡，對養殖品質造成的影響也難以預料。」臺灣黑面琵鷺保育學會理事陳建誠說。

雖然漁電共生的審查作業要點中（註：《養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點》），農委會已要求業者必須評估專區是否位於第一級環境敏感區，如國家級濕地、野生動物保護區。但七股不屬國家級濕地，無法適用現有法規。

此外，臺灣《環境影響評估法》的子法也規定（註：《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》），再生能源若位於國家級濕地且裝置容量超過2000瓩，才需進行環評。意思是，像七股這樣有生態價值，卻不是國家級濕地的地方，未受法規保護。

既有法規無法保護七股濕地的生態，業者仍應消除民眾的疑慮。蘇坤煌指出，為了避免漁電共生影響曬池，進而影響黑面琵鷺覓食，臺鹽綠能的光電板設置方式已有所調整。

「我們不想干擾黑面琵鷺，所以場域的設計過程中，儘量維持現有的魚塭養殖方式。」蘇坤煌指出，為了減少生態變動，臺鹽綠能的設置方式是「塭堤型」，把光電板設在既有的土堤道路上，與水試所建議的「立柱型」不同。如此一來，池子中央的養殖環境就不因光電板而改變，與現有的養殖方式差異最小。

圖12 臺鹽綠能採用的塭堤型漁電共生，將光電板設在兩側土堤道路上。（來源／經濟部能源局漁電共生申請程序手冊）

至於水試所建議的立柱型設置方式，則是將光電板設在魚塭中間，並且架高，藉此達成陳君如起初的構想：以光電板遮擋雨水，保護文蛤養殖。

圖13 水試所建議的設置方式為立柱型漁電共生，將光電板設在魚塭中間。（來源／經濟部能源局漁電共生申請程序手冊）

問題是，臺鹽綠能為了減少生態影響採用塭堤型，意味著只好捨棄陳君如起初的理想。無法同時兼顧生態，又讓光電板遮雨保護文蛤池。同樣地，若其他業者採取水試所建議的立柱式，那就必須妥善處理生態疑慮，降低對曬池作業的影響。

無論如何，生態影響都是漁電共生必須面對的課題，無法忽視。

試驗結果：多數魚種不影響，文蛤勉強達標

漁電共生的第三個難題，也是最根本的問題，就是技術可行性。水池下的文蛤，是以藻類為食物，而藻類的生長又需行光合作用。因此在光電板遮蔽下，文蛤還能否正常生長，始終受漁民質疑。

水試所從2017年開始進行漁電共生試驗，2019年底發布了過去三年的試驗報告，物種包含吳郭魚、虱目魚、泰國蝦及文蛤。

其中，吳郭魚、虱目魚及泰國蝦的試驗結果相似，在光電設施下的實驗組都有更高的存活率，雖然體型稍微變小，總產量卻更高。文蛤的試驗報告則指出：「光電設施組文蛤平均體重6.38公克，優於無遮蔽組平均5.29公克，顯示具可行性。」

然而，文蛤的試驗報告公布後，七股漁民感到不滿。

圖14 水試所試驗報告指出，漁電共生下的文蛤生長狀況比無遮蔽更好，遭漁民質疑。（來源／農委會水試所漁電共生文宣資料）

「內行人看這個數據，就知道水試所應該是有所隱瞞。」七股區三股里里長黃仙立表示，水試所不僅沒公布文蛤的存活率，試驗結果的文蛤還只剩6.38公克，難以達到上市標準。文蛤的平均上市規格是30粒一斤，也就是一粒20公克，水試所試驗結果的文蛤遠遠不足。

陳君如坦承：「當年的養殖成果確實不好。」他解釋，當年的試驗過程曾發生疏失，同仁換水時未檢測水質，才導致文蛤受損。「水試所目前試驗的物種中，文蛤難度最大，因為他是靠陽光吃飯，不過還是有達到維持七成產能的目標。」陳君如說。

雖然水試所提出回應，楊惠欽仍然認為，若水試所知道當年養殖狀況不好，就不該把文蛤的試驗結果當作亮點報告，試圖說服漁民光電板會讓文蛤長更好。

水試所的試驗受到漁民質疑，臺鹽綠能對此強調自己的案場設計與水試所不同。蘇坤煌表示，臺鹽綠能在七股的漁電共生案場，會以塭堤型設置光電，且遮蔽率比水試所試驗更低，養殖影響小。因此，他認為臺鹽綠能的案場中，文蛤養殖成果與過去不會有太大變動，希望漁民不必過於擔心。

楊惠欽說，七股漁民會如此重視文蛤的養殖成果，原因是文蛤產業曾經救了七股這片漁村。「以前這裡都是荒廢的，養什麼都不賺。」楊惠欽指出，七股過去因地下水質不好，養殖漁業發展不佳，無法和其他地區競爭。直到十年前，漁民試著養文蛤，雖然密度不高，養殖獲利仍算不錯，才讓這片窮漁村成功翻身。也因此，他們希望保住這條費時數年才找到的生存之道。

地球公民基金會主任蔡卉荀長期關注漁電共生發展。她表示，文蛤的試驗結果目前爭議大，應該暫緩；不過其他魚種疑慮較小，建議政府優先推行文蛤以外的漁電共生專區。

2020年，臺南七股的這起漁電共生計畫案，在歷經多次審查會議，且參照多方意見修改計畫書後，已正式通過。案場將在近年完工，臺鹽綠能是否真能妥善回應各方的疑慮，值得繼續關注。

不過，七股漁電共生案曾引起的社會討論，已成為當前政府繼續推廣漁電共生的借鏡。工作保障、生態平衡以及漁獲影響，成為漁電共生要達成理想願景前，必須先面對的三大課題。有歷史為鑑，魚塭種電有望朝共生、共好的願景邁進。