一片片果園接連，形成遼闊無邊的農田景觀，是雲林縣古坑鄉麻園村的樣貌。這裡少有高大的建築物遮蔽，陽光十分充足，是典型的農業村落。麻園村人口不多，偶有居民騎車經過，即便是素昧平生的外地人，一樣熱情地按兩下喇叭，舉起右手打招呼。
去（2020）年底，古坑鄉配合有機農業政策，規劃設置「有機農業促進區」，面積高達430公頃，有望成為西半部最大。想不到規劃案才剛起步，農友突然得知，促進區預計範圍的正中央，有塊約25公頃的台糖農地，已完成招標租給光電業者，即將成為新的光電專區。
台糖說明，這塊農地的地力不佳，種植成效差，所以配合經濟部要求，釋出作為光電專區。今年，將由得標的光電業者申請「農地變更」程序，通過後就能裝設光電板，開始發電、賣電。
有機農友對台糖的決定，不僅感到惋惜，也質疑台糖未把農地優先提供給農用，可能已違反《有機農業促進法》。
太陽光電與有機農業，兩者發展都對環境有益，也都是臺灣追求永續的重要政策，為何在雲林古坑演變成衝突局面？兩者真的沒有雙贏的可能嗎？
古坑作為有機農業區
二十年前，佛教團體福智進入古坑鄉開闢有機農場，並在麻園村推廣有機農業，曾引起當地村民反感。「我們做得好好的，突然要我們做有機，柑橘樹會死掉嘛！」青農林峻毅談起這段歷史。
當時，多數農民仍採用慣行農法，使用化學農藥及肥料，這也使福智與村民產生很大的隔閡。
幾年下來，福智經營有機農場有顯著成果，目前已有80公頃有機農地。此外，福智更因深耕有機農業，先後創立慈心有機驗證、有機品牌里仁、有機物流及農業合作社等。如今，這些公司已在臺灣有機農業佔有一席之地，也是農委會長年推廣的案例。
麻園村民看見福智的有機農業做出好成績，近年也因民眾的食安意識抬頭，有些農民開始嘗試有機農法，希望在削價競爭的果菜市場中，創造更高的利潤。林峻毅就是其中之一。
林峻毅曾在國外製鞋公司工作，2017年初決定返鄉，承接家中土地，種植無毒柳丁。他並未參與福智團體，但是認同他們推廣有機的理念。
「他們要吃素嘛，我無肉不歡，不過我們都希望土地健康，而且能留給農業使用。」林峻毅說。他強調，農村早期的空氣品質其實並不好，早晨慢跑常會聞到農藥味，所以這幾年村民也逐漸有共識，希望減少農藥使用，讓村落成為一個健康、安全的環境。
正好，2018年臺灣開始施行《有機農業促進法》，農委會大力補助有機農業發展，希望逐年提高有機農業面積。雲林縣政府農業處農務發展科長蔡蘭芬說，古坑鄉已有高達80公頃的福智麻園農場有機農地，目前規劃以此為中心，擴大到430公頃，設置有機農業促進區。
這構想獲得當地有機農友支持，認為這是古坑鄉建立有機產業、推動地方創生的大好機會。
中興大學應用經濟系教授黃炳文，參與全臺有機農業促進區的推動。他走訪雲林古坑後，認為當地不僅地理條件佳，有機物流、農業合作社也頗具規模，是全臺最具發展潛力的有機農業區。「天時、地利、人和，這些條件都有了。」他這麼說。
農糧署有機農業科視察陳星宇表示，促進區劃設完成後，縣府就有權要求區域裡的非有機農友，必須採取適當防護措施，以免有機農友遭受「鄰田污染」，這與過往有機農友要自己做隔離帶的處境相反。
他也強調，促進區的劃設需先形成地方共識，再由縣政府劃設，因此雲林縣政府去年12月16日，就招標給有機物流業者福業公司，進行初期規劃。
只是，規劃案起步不到一個月，就遇到阻礙，而這阻礙竟是來自經濟部力推的太陽光電。
古坑作為光電用地
「拿到縣政府標案後，我們開始規劃（有機農業）促進區，中途才得知這塊地要做光電。」福業公司總經理李逢祺說。原來，就在福業公司得標後不到兩週，台糖也以標案形式，於12月28日將一塊農地租給康舒科技，要開發為光電專區。
台糖規劃的光電農地約25公頃大，相當於一個大安森林公園的面積，位置就正好卡在促進區預計範圍的中央。
圖16 台糖釋出作光電專區的農地，如圖中紅色範圍。（作者自行繪製）
為何這塊農地突然被釋出做光電？原因是政府發展太陽光電進度落後，有急迫的土地需求。
自2016年開始，臺灣為了兼顧能源自主與環境保護，加速發展再生能源，並提出非核家園願景，其中太陽光電裝置目標為2025年達成2千萬瓩（20GW）。可惜，光電開發需要大量土地，起初光電業者瞄準地價便宜的農地進行開發，卻引發生態保育、文史古蹟或農漁業衝擊等各種爭議。這導致臺灣直到2020年底，光電裝置達成不到6百萬瓩。經濟部在情急下，要求國營事業台糖盤點土地，作為光電專區開發使用。
台糖解釋，這塊約25公頃的農地，是貧瘠的石礫地，種蔗成效差，不是良田，所以規劃成光電專區。目前此案仍處於規劃階段，按去年農委會修法後的新規，兩公頃以上農地變更必須經由地方政府與農委會同意，才可通過。
如此一塊農地，同時承受經濟部達成光電設置的目標，以及農委會增加有機農業面積的需求，使得政府面臨兩難。而「農地農用」更是農委會多年來堅守的原則，若貿然同意此案，日後恐將有更多類似條件的農地申請轉為光電專區。
面臨兩難的可不只政府，當地村民對這塊地的未來走向，意見同樣分歧。
康舒科技為了獲取村民認同，減少開發衝突，已向村民承諾，光電案場完工後將在周圍設置運動設施，供居民使用，並給予村落回饋金。
林峻毅說，村裡有些高齡農民早已棄耕，聽到村裡可拿到回饋金，當然會同意。不過他認為：「那塊地的位置，遠比回饋金重要，因為促進區如果劃出來，會是臺灣農業的一個里程碑。」
這塊農地的未來走向，真的只能是「太陽光電」和「有機農業」二選一嗎？僵局背後，隱含了台糖光電計畫的三個疑慮。
疑慮一：低地力標準不明，農地變更合理性受質疑
這塊農地的土壤狀況究竟如何，是第一個造成意見分歧的重要關鍵。
台糖將這塊地稱為「不適耕作地」，就順應經濟部要求，出租給光電業者。而康舒科技為了支撐此說法，也委託工程顧問公司，進行地質鑽探。發言人蕭秀宇說：「報告顯示這是塊不容易種植的地，就算要種植，也要花費很多力氣。」
不過這般解釋，無法說服有機農友和農委會。
前國發會副主委曾旭正，長期推動古坑鄉的地方創生，十分熟悉當地狀況。他指出，就地質狀況來說，麻園村處在大湖口溪流域一帶，是早期的沖積扇區，因此土壤條件都很相似。而福智現有的80公頃有機農場，早期也是石頭多的農地，經過農民多年改良，現在可種精耕的葉菜類，種植效益佳。
此外，台糖所謂「不適耕作地」，容易讓人與農委會公告的38個不利耕作區混淆。農委會於2015年曾開放嚴重地層下陷地區中，因乾旱、淹水、土壤鹽化等非人為原因而造成的不利耕作區，可以允許暫時設置綠能設施，等到地力恢復後，仍須恢復農業使用。
台糖這塊地並不在不利耕作區的範圍內，因此農委會企劃處企劃科長黃新達強調，這塊地是否真的土壤狀況差，以致無法種植作物，須由農業主管機關評估後才能認定，並非台糖說了算。
環境權保障基金會研究員許博任說，從過去的歷史來看，這種農地開發案，業者常會以地力差、土壤條件差或廢耕等原因，說服主管機關同意轉為工業開發使用。「不只光電，遇到工業開發都如此。」他說。
事實上，農委會開放「低地力農地」可循農地變更途徑，申請變更為特定目的事業用地，設置光電專區，本身就存在道德風險。低地力標準不明，可能出現地方政府定義落差，也難保有人刻意不耕作農地，或是大量施用化學農藥及肥料，使地力耗竭。因此，關鍵就在農委會的審查標準。
農委會企劃處副處長王玉真指出，依照《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》，開發業者必須說明農地變更的必要性、合理性和無可替代性，再由主管機關做個案審查。「業者要說清楚理由，為什麼非得要在這邊設置不可？」她強調。
這塊地真的無法耕作嗎？台糖一位承辦人坦承，三年前這塊地停止種植甘蔗，主因是出於效益考量，而非種不出作物。
林峻毅認為，現在農業技術與機械進步，除非這塊地受到嚴重污染，才會無法種東西，否則以現在的技術，基本上都種得起來。換句話說，這塊農地若經過妥善維護、土壤改良，仍是一塊可種植的農地。
另一方面，台糖自行預設這塊農地為不適耕作，就直接招標給光電業者，也有違法疑慮。麻園有機農業生產合作社理事主席施景智質疑：「就農地農用原則來說，台糖應該先公開招標，詢問有沒有人要農用，如果都沒人標，最後再給光電開發。」關於這點，台糖坦承，這塊農地確實未事先公開招標農業使用。
《有機農業促進法》第6條也明文規定，國營事業土地若能提供農業使用，應該優先設置有機農業促進區。在此情況下，台糖忽略雲林縣政府發展有機農業促進區的需求，堅持變更地目，讓農地變成光電專區，並不合理。
疑慮二：替代方案眾多，台糖卻鐵板一塊？
面對意見分歧，有機農友與NGO都提出替代方案，希望找出雙贏方案，只是台糖至今仍未考慮。
施景智建議台糖，可否將場址移至南邊一塊受農藥污染的農地上。他強調，農友並不反對設置光電，因為光電板若確實以清水清洗、做好回收，對農地並不會造成污染。光電板如果能往南移，就可讓有機農業和光電達成雙贏。
曾旭正認同光電場址南移的提議。他表示，南邊那塊地噴農藥時會影響鄰近村落，若在周邊設置光電板，正好形成與旁邊部落的隔絕。
不過，曾旭正更偏好的是屋頂型太陽能。他解釋，過去規劃古坑地方創生時，曾盤點過鄰近的學校屋頂、住宅屋頂，甚至斗六大圳上的空間，若在這些地方架設光電，發電量已超過當地的居住人口需求。他認為，政府推動光電應該以屋頂型優先，萬不得已才用地面型。
許博任提出另一種作法，也有機會讓光電和有機農業達成雙贏。他指出，按照現有法規，有機農業促進區裡的集貨場、道路或建築物上都可加蓋光電板。要在促進區約430公頃的範圍內，找到一成面積蓋光電板並不困難，很輕鬆就可達成台糖的25公頃KPI，滿足經濟部的光電需求。
「透過一些規劃設計，就能解決衝突，而且發電收入還可以補貼有機農業經營，反而是好案例。」許博任強調。
只是面對這些提議，台糖堅持進行農地變更程序，讓事件變成零和遊戲。
為何台糖堅決進行農地變更？主因就是簡便、快速，而且基於公司利益最大化考量。台糖指出，這塊農地目前沒有農民承租，也已不種甘蔗、沒有產值。若場址南移，在有機農業促進區劃設完成前，這塊地無法為台糖帶來經濟價值。
至於屋頂型光電，對台糖而言需要較多的溝通與規劃時間，自然也不是台糖的優先選項。
事實上，就連台糖循農地變更途徑開發，也能試圖找出雙贏解方。臺灣環境規劃協會秘書長陳郁屏建議，台糖若堅持採農地變更途徑，可以利用契約中的但書要求，光電開發期滿必須變更回農地，回歸農用，就可解決農地流失問題，保護農地的永續使用。
黃炳文批評台糖缺乏「產業共生」的概念，也指出，台糖身為國營事業，仍然應該以公共利益為首要考量，而不只考慮公司的自身利益。
疑慮三：農地變更爭議大，營農型光電推動又緩慢
農地變更這條途徑，本質上是讓工業開發取代農業用途，因此時常受到質疑。
去年7月7日，農委會就曾針對農地變更有一次大變革。當時臺灣各地陸續有光電業者以農地變更途徑，在良田、山坡地設置光電，媒體大幅報導，民眾擔憂農地流失、農地破碎化。因此，農委會修法，加嚴農地變更的審查規範，同時在後續會議中與光電業者達成協議，未來將改以營農型光電為推動方向。
只是當時達成的共識，至今仍未實現。
所謂營農型光電，指的就是狹義的農電共生，允許農地上可架設光電板，但是底下必須維持農業經營。然而，營農型光電遲遲未上路，也因此台糖在古坑的光電開發，仍舊採取農地變更途徑。
農業試驗所作物組計畫主持人蕭巧玲表示，目前農電共生試驗中，光電板遮蔽下的農作物，雖然有些物種產量可達到法規要求的七成標準，但是品質、營養含量與口感仍有影響，因此試驗還在進行中，希望能找出適合的品種和遮蔽條件。「否則農民種了，品質不好也賣不出去。」她說。
除了試驗成果未完善，過去臺灣曾在農地種電開放初期，爆發「假種田真種電」亂象，也是農委會至今不敢貿然推動農電共生的原因。
當時有投機業者申請建置溫網室或菇類栽培場，並在屋頂裝設光電板，然而底下毫無農業經營，或者只是虛應故事，形成農田亂象。王玉真坦承，當年事件確實影響了現在的政策推動，在農電共生這塊仍會採取較穩健的推動步調。
這情況也意味，在營農型光電正式上路前，若台糖又不考慮屋頂型光電，那麼地目變更仍是農地種電的首要途徑。
不過，農地種電政策推行多年，農委會始終強調光電開發必須在「不影響農業經營」的前提下進行。若台糖只以一個無明確標準的「低地力」，就通過農地變更的審查，未來恐怕有眾多類似條件的農地，都會選擇申請變更地目，而變更後不需恢復農用，長期會有農地大量流失的疑慮。
根據農委會2017年農地資源盤點結果，全臺可供糧食生產的土地僅約68萬公頃，實際生產更只有約53萬公頃，遠低於臺灣達成糧食安全所需的74萬至81萬農地面積。雖然內政部法定耕地面積有76萬多公頃，但實際上，農地上早就出現許多非農用現象，例如違章工廠、豪宅，或是餐廳商場。在此情況下，光電的農地變更案更需嚴格審查，否則農地持續流失，要達成臺灣糧食安全，恐怕遙遙無期。
台糖應扮演領頭羊，對農電結合有多元想像
古坑的光電開發案，是台糖這波光電計畫的第一宗。去年7月31日，台糖於董事會決議，預計要釋出約230公頃農地作為光電專區。古坑案場的面積僅佔其中一成，卻已造成政府部會間與地方意見的分歧。
從古坑的案例可看出，台糖光電計畫的選址策略、溝通方式，需要加以檢討。
光電的選址爭議早有前車之鑑。2019年，漁電共生及濕地光電開發，引發多起生態及當地產業衝擊的爭議，最終公民團體催生環境與社會檢核機制（簡稱環社檢核）。此機制要求業者在選定場址前，必須先經過圖資套疊、地方溝通，確認光電開發對地方可能帶來的衝突，才能做後續規劃。
目前政府已修法，要求漁電共生必須經過環社檢核，只是農地種電還未納管。即便如此，台糖仍可學習參照環社檢核的精神，而非只依據內部資料選擇場址，忽略光電場址設置後對地方的潛在影響。
另外，古坑的案場仍在規劃階段，顯然還有達成雙贏的機會。台糖面對地方農民及公民團體提議的替代方案，目前不願考慮。無論最終結果如何，這對於臺灣能源轉型及有機農業的發展，都是不利。
陳郁屏認為，光電與有機農業的結合可以有更多元的想像。只是目前臺灣較少人以共好的角度思考，往往把光電跟農業視為衝突關係。她舉例，日本有些案場是農地結合公民電廠型態，村民成為主導者，自發找出最適合蓋光電的地方，而發電收益回饋社區，甚至可達成當地的能源自給。
回顧這段時間，有機農友對光電設置表達想法時，還曾遭人質疑是在阻擋光電、反對能源轉型。李逢祺強調，他並不反對光電，只是若這塊地的走向只能二選一，他希望留給有機農業，因為可以帶動雲林的地方發展。
設置光電的方式並非只有一種。台糖身為國營事業，應當扮演領頭羊，讓農業與光電的結合有好的示範，而不只是滿足經濟部的土地需求。審慎選擇開發場址，並尊重地方產業及生態，找到最合適且達成共生的做法。如此一來，不僅光電開發更順利，也能為農村帶來新的價值。
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